Балийский выбор: долгосрочное сотрудничество или тупиковый компромисс?

От редакции. Конференции по изменению климата, подобные прошедшей в декабре на Бали, часто считают научными. Это не совсем так или даже совсем не так. За последние 15 лет, с момента принятия Рамочной конвенции ООН об изменении климата, глобальное потепление перестало быть чисто научной проблемой и всё теснее становится связано с политикой и экономикой. Меры по сдерживанию антропогенных выбросов парниковых газов обсуждают министры и главы государств, а принимаемые решения получают юридическую силу. Подводя итоги прошлого года по экологии и изменению климата, мы решили поступить нетрадиционно и предложить вам новость не научную, а, скорее, политическую — о нынешнем состоянии мирового климатического переговорного процесса. Мы хотим, чтобы наши читатели представляли себе и политический контекст экологических проблем.

Центр конференций в Нуса Дуа (Бали) — главная переговорная площадка. (Фото автора)

В первой половине декабря 2007 года на индонезийском острове Бали прошла очередная конференция сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН). От Балийской конференции в первую очередь ждали решений по вопросам, определяющим будущее климатического процесса. Ключевыми здесь стали два пункта повестки дня: 1) о долгосрочных мерах сотрудничества по решению проблем, связанных с изменением климата и 2) о будущих обязательствах развитых стран в рамках Киотского протокола. Вопреки комфортной обстановке популярного тропического курорта, переговорный процесс по этим проблемным вопросам шел крайне непросто. Для согласования решений понадобились ночные совещания министров и глав делегаций, дополнительный день работы конференции и повторный визит генерального секретаря ООН Бан Ги-Муна, призвавшего стороны к достижению компромисса. Компромисс был найден, согласованные решения были приняты, однако будущее климатического процесса остается не вполне очевидным. Глубинные причины этой неопределенности связаны как с историей международных взаимоотношений по стабилизации климата (в частности, принятием Киотского протокола и отказом США от его ратификации) так и с изменениями в глобальной структуре антропогенных выбросов парниковых газов.

Генеральный секретарь ООН Бан Ги-Мун призывает стороны к компромиссу во время повторного визита. (Фото автора)

Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК ООН)

РКИК ООН (PDF, 230 Кб) была принята в 1992 году в ответ на появление всё большего числа научных свидетельств, что глобальное изменение климата определяется антропогенным изменением содержания парниковых газов атмосферы. Ряд последствий потепления, в частности увеличение частоты экстремальных погодных явлений, таяние горных ледников, повышение уровня океана, весьма негативно сказываются на состоянии природной среды и развитии общества. Долгосрочной целью Конвенции была провозглашена стабилизация концентраций парниковых газов атмосферы на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему планеты. Ключевой формой деятельности по смягчению климатических изменений признано сокращение антропогенных выбросов парниковых газов (далее термин «меры смягчения» будет использоваться по отношению к активности, связанной с сокращениями эмиссий парниковых газов и усилением их поглощения (например, при посадке лесов). Поскольку эмиссии в основном связаны со сжиганием ископаемого топлива, являющимся главным источником энергии в современном мире, такая постановка долгосрочной цели РКИК ООН неминуемо должна была отразиться на развитии мировой экономической системы.

Важным элементом Конвенции стал принцип общей, но дифференцированной ответственности. Все страны были разделены на две группы: развитые (страны Европы, США, Канада, РФ, Япония, Австралия, Новая Зеландия) и развивающиеся. Полный перечень развитых стран приводится в Приложении I к РКИК ООН. Согласно Конвенции, страны Приложения I должны играть ведущую роль в борьбе с изменением климата и его негативными последствиями. Помимо ограничения национальных выбросов парниковых газов, положения РКИК ООН обязывают развитые страны предоставлять финансовые и технологические ресурсы развивающимся странам для мер смягчения, а наиболее уязвимым странам — и для адаптации к климатическим изменениям. Странам Приложения I, осуществляющим переход к рыночной экономике (в том числе и России), предоставляется определенная степень гибкости в выполнении своих обязательств.

Большинство положений РКИК ООН сформулированы в общем виде, а их детализация осуществляется решениями ежегодных Конференций сторон РКИК. Эти решения становятся юридически обязательными для всех стран-участниц РКИК. Первая конференция сторон прошла в 1995 году в Берлине, Балийская конференция стала 13-й по счету.

Значимым фактором мирового климатического процесса стал отказ США от ратификации Киотского протокола. Во-первых, эта страна стоит на первом месте по выбросам парниковых газов, во-вторых, эмиссии в США продолжают расти (рис. 1). К 2005 году они увеличились на 20% по сравнению с 1990 годом. Если бы США не вышли из Протокола, они были бы крупнейшим донором средств для его финансовых механизмов. Полноценное участие США в будущем режиме обязательств крайне важно как для обеспечения стабилизации глобальных выбросов, так и для финансирования мирового климатического процесса.

Рис. 1. Динамика антропогенных эмиссий парниковых газов (без землепользования и лесного хозяйства) в 6 странах с их наибольшим современным уровнем. По данным Carbon Dioxide Information Analysis Center и Секретариата РКИК ООН

Киотский протокол к РКИК ООН

Киотский протокол к РКИК ООН (PDF, 210 Кб) был принят в 1997 году в целях ужесточения обязательств развитых стран. Протокол имеет ограниченный период действия (2008–2012 гг.) и предписывает каждой из стран Приложения I строго определенные уровни выбросов к концу этого периода. Так, эмиссии в 2012 году должны составлять от уровня 1990 года не более 93% в США, 92% — в Европейском союзе, 100% — в России. Киотским протоколом были введены финансовые механизмы, способствующие выполнению развитыми странами своих обязательств, в частности торговля квотами на выбросы, совместное осуществление, чистое развитие. (Суть торговли квотами состоит в том, что страны, не справляющиеся со своими обязательствами по сокращению выбросов, могут покупать квоты у тех стран Приложения I, которые «перевыполнили» обязательства. Проекты совместного осуществления проводятся между странами Приложения I, при этом страна, инвестирующая проект, получает права на сокращения выбросов, являющиеся результатом проекта. Механизм чистого развития используется в том случае, если страна, принимающая проект, является развивающейся.)

Для вступления в действие требовалась ратификация Киотского протокола странами-участницами. Ратификация Протокола развивающимися странами, не имевшими количественных обязательств по сокращению выбросов, в основном прошла успешно. В развитых странах процесс шел очень непросто. В 2001 году республиканская администрация США объявила об отказе ратифицировать Киотский протокол. Примеру США поначалу последовала и Австралия, однако сейчас позиция этой страны изменилась. Непосредственно во время Балийской конференции Австралия объявила о ратификации Киотского протокола, немедленно присоединившись к переговорному процессу по будущим обязательствам.

С одной стороны, механизмы Киотского протокола предоставили эффективный каркас для осуществления мер смягчения в глобальном масштабе, с другой, возможность перераспределения потенциально больших финансовых средств тесно связала климатический процесс с понятиями прибылей и убытков. Последующее усиление этой связи несколько сместило приоритеты самого климатического процесса и стимулировало намерения различных сторон по получению экономических выгод в рамках финансовых механизмов Протокола. Например, при ратификации Киотского протокола в России дискуссии в основном сводились к вопросу, принесет ли он выгоду за счет торговли квотами (в результате экономического спада первой половины 1990-х гг. уровень выбросов в России в 2004 году составлял лишь около 70% от величины 1990 года) или, наоборот, станет ограничивать экономическое развитие страны и в перспективе приведет к необходимости приобретения квот.

Ожидалось, что крупным донором средств станет Европейский союз. Однако большого «дефицита» квот в Европе не наблюдается, совокупные выбросы стран Евросоюза к 2005 году возросли лишь на 3,7% по сравнению с 1990 годом. С одной стороны, здесь сказалась экономическая трансформация вошедших в Европейский союз стран Восточной Европы (Польша, Чехия, Литва и др.), приведшая, как и в России, к заметному снижению выбросов. С другой, свой вклад внесла активная внутренняя политика Евросоюза. Деятельность по сокращению эмиссий способствует повышению энергоэффективности и экономии энергоресурсов, что соответствует стратегическим целям Евросоюза по обеспечению энергетической безопасности. В 2007 году Европейский союз принял решение об одностороннем сокращении выбросов к 2020 году на 20% по сравнению с 1990 годом и выразил готовность довести сокращение до 30%, если прочие развитые страны примут аналогичные обязательства в будущем климатическом соглашении.

Национальные кадастры парниковых газов

Создание всеми странами национальных кадастров антропогенных выбросов и абсорбции парниковых газов предписывается положениями РКИК ООН. Методические подходы к созданию национальных кадастров приводятся в ряде руководств МГЭИК(Межправительственной группы экспертов по изменению климата). Конференции сторон РКИК ООН принимают решения по поводу использования тех или иных руководств. В качестве исходных национальные кадастры используют данные официальной статистики, например по размерам сжигания различных видов топлива на тепловых электростанциях, утечкам метана в газораспределительных системах, площадям лесных посадок и т. д. Кадастры содержат вычислительные процедуры, позволяющие рассчитывать эмиссии либо поглощение парниковых газов по объемам тех или иных видов деятельности. В этих процедурах могут использоваться как рекомендуемые МГЭИК параметры, так и национальные (при наличии достаточной научной базы). Решениями конференций сторон утверждаются формы отчетности, по которым страны предоставляют информацию их кадастров в Секретариат РКИК ООН. Ежегодные формы отчетности стран Приложения I для периода 1990-2005 гг. опубликованы на сайте РКИК ООН. Секретариат РКИК ООН периодически проводит проверки национальных кадастров, сопровождающиеся выездами экспертов в проверяемую страну.

В России ответственность по ведению национального кадастра и предоставлению отчетности в органы РКИК ООН возложена на Росгидромет. Исходные данные по объемам различных видов деятельности направляются в Росгидромет Росстатом, Минпромэнерго, Минприроды, Рослесхозом и другими ведомствами.

Стратегическая цель Киотского протокола состоит в суммарном сокращении выбросов стран Приложения I на 5% к 2012 году по сравнению с уровнем 1990 года. К 2005 году совокупные эмиссии развитых стран, являющихся ныне участниками Киотского протокола (то есть без США), снизились на 9% (рис. 2). Иначе говоря, Киотский протокол оказался перевыполнен до его начала. Поскольку страны Приложения I в совокупности справляются со своими обязательствами, становится ясным, что размер средств, доступных для финансовых механизмов Киотского протокола, будет не столь уж и большим. Иначе говоря, предложение на рынке углеродных квот ныне превышает спрос. Эта ситуация всерьез обеспокоила развивающиеся страны, которые рассчитывали на получение заметных финансовых вливаний в рамках механизма чистого развития.

Рис. 2. Изменение структуры глобальных антропогенных эмиссий парниковых газов (без учета землепользования и лесного хозяйства). По данным Carbon Dioxide Information Analysis Center

Необходимо учесть еще один фактор. За время, прошедшее после принятия РКИК ООН, сформировалась группа стран с быстро растущей экономикой, к которым относятся Китай, Индия, Бразилия и ряд других. Быстрый рост экономики прямо связан с ростом эмиссий парниковых газов. Так, в Китае объемы выбросов с 1990-го по 2004 год возросли на 110%, причем по общему объему роста выбросов эта страна более чем в два раза превзошла США (рис. 1). Эмиссии парниковых газов Китаем ныне в 3 раза превосходят выбросы России. Схожая ситуация имеет место в Индии (97% роста эмиссий), Бразилии (58%) и других странах с быстро развивающейся экономикой.

На Балийских переговорах США, Канада и ряд других стран предлагали жесткие формулировки по поводу действий или обязательств развивающихся стран. Последние, в свою очередь, акцентировали внимание на обязательствах развитых стран. В этом они нашли поддержку Евросоюза, который, ссылаясь на 4-й Оценочный доклад МГЭИК, предложил включить положение о необходимости сокращения выбросов развитыми странами на 25–40% к 2020 году. Ночные консультации министров, продолжавшиеся после планируемого времени окончания Конференции, так и не привели к появлению согласованного решения. На рассмотрение возобновленного следующим утром пленарного заседания президент Конференции сторон, министр природных ресурсов Индонезии Р. Витолар представил компромиссный вариант текста. Этот вариант получил позитивную оценку развитых стран. Однако Индия, при поддержке других стран, предложила внести изменения в формулировку, касающуюся действий развивающихся стран. После выступления Бан Ги-Муна Евросоюз и некоторые другие развитые страны поддержали формулировку Индии, оппонентом которой остались лишь США. Последовала напряженная дискуссия, дошедшая до призывов к США «отойти в сторону и не мешать процессу, который вы не способны возглавить». В итоге США объявили о своем желании «двигаться вперед» и готовности к компромиссу. Тем самым был согласован текст решения Конференции сторон по плану долгосрочных действий, получивший название «Балийская дорожная карта».

Межправительственная группа экспертов по изменению климата (МГЭИК)

МГЭИК (IPCC, Intergovernmental Panel on Climate Change) была учреждена в 1988 году Всемирной метеорологической организацией (ВМО) и Программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП — от англ. UNEP, United Nations Environment Programme). Группе была поручена подготовка доклада по проблемам изменения климата и их последствиям. Первый оценочный доклад МГЭИК был опубликован в 1990 году и послужил научной основой для переговорного процесса, приведшего к появлению РКИК ООН. После принятия Конвенции МГЭИК стала наиболее важным источником научной, технической и социально-экономической информации для переговорного процесса. Значима роль МГЭИК и в разработке методических подходов к осуществлению ряда положений РКИК ООН и последующих решений Конференций сторон (например, по созданию национальных кадастров). Взаимодействие МГЭИК и РКИК ООН признается образцовым примером отношений между наукой и политикой. В 2007 году МГЭИК разделил с А. Гором Нобелевскую премию мира за вклад в борьбу с глобальным потеплением.

В 2007 году был опубликован 4-й оценочный доклад МГЭИК. Он включает доклады трех рабочих групп («Физическая научная основа», «Последствия, адаптация и уязвимость», «Смягчение последствий изменений климата») и их синтез. В докладе приводится наиболее современная научная информация по проявлению климатических изменений, детально рассматриваются естественные и антропогенные причины потепления. Сделан вывод, что без учета антропогенного фактора объяснить наблюдаемые изменения невозможно. Для получения прогнозных оценок используются модельные подходы. Указывается, что стабилизация содержания парниковых газов на безопасном уровне требует от стран Приложения I совокупного сокращения выбросов на 25-40% к 2020 году по сравнению с 1990 годом. Это положение активно цитировалось в переговорном процессе по ряду пунктов повестки дня Балийской конференции.

Отметим, что оценки МГЭИК разделяются не всеми представителями научной общественности. Например, недавно было опубликовано «Открытое письмо генеральному секретарю ООН», подписанное 100 видными учеными США. В этом письме выводы 4-го оценочного доклада МГЭИК о необходимости сокращения выбросов объявляются неадекватными. Концепция МГЭИК критикуется и некоторыми отечественными учеными, выдвигающими альтернативные объяснения изменений климата.

Балийской дорожной картой признается необходимость серьезного сокращения глобальных эмиссий и инициируется «всеобъемлющий процесс» для обеспечения полного и эффективного выполнения РКИК ООН. С этой целью учреждается Специальная рабочая группа (СРГ) по долгосрочным мерам сотрудничества, которая должна завершить свою работу в 2009 году. Формат будущего соглашения должен быть окончательно установлен на 15-й Конференции сторон, которая пройдет в конце 2009 года в Копенгагене. При осуществлении процесса ставится задача усиления национальных и международных действий по смягчению, а также мер по адаптации, передаче технологий и предоставлению финансовых ресурсов. Решение содержит детальный перечень пунктов, рассматриваемых в рамках каждого из направлений. В частности, действия по смягчению включают обязательства всех развитых стран, устанавливаемые с учетом их национальных обстоятельств. Никаких конкретных цифр или параметров обязательств не приводится. По отношению к развивающимся странам говорится о национальных действиях, осуществляемых при финансовой и технологической поддержке.

В этих положениях просматриваются контуры будущего климатического соглашения. Все развитые страны, в том числе и США, готовы принять количественные обязательства по сокращению выбросов парниковых газов. Формат и объем этих обязательств устанавливаются самими странами и могут различаться. Скорее всего, новое соглашение будет характеризоваться менее строгим правовым режимом по сравнению с Киотским протоколом. Развивающиеся страны согласились осуществлять действия по сокращению выбросов, но лишь при поддержке развитых стран. В этой связи отметим интересную особенность Балийской дорожной карты. Обычно климатические документы оперируют терминами «страны Приложения I» и «страны, не входящие в Приложение I». В дорожной карте говорится лишь о «развитых» и «развивающихся» странах. Здесь просматривается возможность преодоления ограничений, связанных с жестким делением Приложения I к РКИК ООН, при определении вклада различных стран в будущее климатическое соглашение с учетом их реального экономического потенциала.

Фрукты предназначены для подношения богам. Подавляющая часть коренных жителей Бали исповедует индуизм. (Фото Михаила Гитарского, воспроизводится на «Элементах» с его любезного разрешения)

Лишь после принятия дорожной карты было согласовано решение по второму проблемному вопросу. Действующая уже два года СРГ по будущим обязательствам стран Приложения I в рамках Киотского протокола согласилась представить уровни сокращений выбросов на Конференции сторон в Копенгагене, которая, таким образом, становится определяющей для будущего всего климатического процесса. Решение СРГ цитирует вывод 4-го оценочного доклада МГЭИК о том, что стабилизация содержания парниковых газов в атмосфере требует сокращения странами Приложения I своих эмиссий на 25–40% к 2020 году. Россия, Канада и Япония возражали против этой формулировки, но после сложных дискуссий были вынуждены с ней согласиться.

Всего на Балийской конференции было принято около 30 решений по различным вопросам осуществления Конвенции и Киотского протокола. Некоторые из них принимались в результате компромисса после интенсивных дискуссий (например, по сокращению эмиссий от обезлесивания в развивающихся странах или по передаче технологий), по другим переговорный процесс шел вполне гладко (исследования и систематические наблюдения, формы отчетности по землепользованию, изменениям землепользования и лесному хозяйству). Многие вопросы (в частности, по топливу, используемому при международных авиационных и морских перевозках) так и не нашли решений и были перенесены на последующие сессии органов РКИК ООН.

Своими ключевыми решениями Балийская конференция установила два переговорных трека по будущему климатического процесса. Первый трек (СРГ по долгосрочным мерам сотрудничества) осуществляется в рамках РКИК ООН и предположительно приведет к появлению нового климатического соглашения для периода 2012–2020 гг. Это соглашение будет характеризоваться сравнительно мягким режимом принятия обязательств развитыми странами, но при этом гарантирует участие США. Второй трек (СРГ по будущим обязательствам стран Приложения I) продолжается в рамках Киотского протокола. Значительная часть развитых стран — участниц Киотского протокола, в первую очередь входящих в Европейский союз, призывают к принятию крайне жестких будущих обязательств. Обе СРГ должны представить результаты к 15-й Конференции сторон в Копенгагене, однако вопрос о взаимодействии этих процессов пока остается открытым. Неясно, станет ли новое соглашение в рамках Конвенции заменой Киотскому протоколу или же оно будет действовать вместе с Протоколом. При втором варианте просматривается возможность перехода некоторых развитых стран из Протокола в новое соглашение, что уже сейчас вызвало опасения ряда развивающихся стран.

Принятые на Бали решения в полной мере отражают современные проблемы климатического процесса и противоречивые интересы договаривающихся сторон, далеко не всегда непосредственно связанные с задачами смягчения климатических изменений или адаптации к ним. Процесс, ограничивающий энергетические основы существования современной цивилизации, не может быть простым. Хотя в ключевых решениях имеется значительная доля неопределенности и они не во всём оправдали надежды тех или иных сторон, международный климатический процесс оказался способным сделать очередной шаг. Ясности, в какую сторону, остается ждать еще два года.

Источники:
1) Личные впечатления от участия в Конференции.
2) Decisions adopted by COP 13 and CMP 3 — тексты решений Балийской конференции на сайте РКИК ООН (UNFCCC).
3) Summary of the thirteenth Conference of the Parties to the UN Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) and third Meeting of Parties to the Kyoto Protocol (PDF, 700 Кб). 3-15 December 2007 // Earth Negotiations Bulletin. 2007. V. 12. No. 354 — обзор итогов Балийской конференции.
4) Данные национальных кадастров парниковых газов за период 1990-2005 гг. (PDF, 430 Кб; на русском языке) // Секретариат РКИК ООН, 2007. 31 с.
5) National Fossil-Fuel CO₂ Emissions — данные Информационно-аналитического центра по углекислому газу (Carbon Dioxide Information Analysis Center) по динамике национальных эмиссий CO₂.

Дмитрий Замолодчиков

<< Назад